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《跨区城市化与区际土地协调利用》
类别:国家部委课题 │ 作者: │ 来源:中国社会科学院城市发展与环境研究所 │ 时间:2015-03-30 |

  李 庆

  (中国社会科学院城市发展与环境研究所气候变化经济学研究室副主任、副研究员)

  本课题主持人李庆,为2008年国家发展和改革委员会土地利用类课题,主要成果为研究报告。以下为研究报告的提要。

  在区域经济发展差异作用下,中西部地区农村剩余劳动力向具有更多就业机会和较高收入水平的东部发达地区城市流动,部分劳动力在获得相对稳定收入后,长期生活在城市,成为跨区城市化移民,被称为跨区城市化现象。跨区城市化现象,是我国城市化进程的重要组成部分。

  跨区城市化移民的居住地从农村转移到城市,占用城市建设用地资源,使迁入地区扩大征地面积,耕地减少。但是,跨区城市化移民占用城市土地资源的同时,理论上应退出原有的农村建设用地,还耕为农业生产用地,同时也应退出原有的农业生产用地,还耕的农村建设用地和退出的农业生产用地一起纳入迁出地区的土地整理和再分配,上述转换形成迁入地区城市建设用地扩张、耕地减少与迁出地区农村建设用地退出、耕地增加的互动关系。研究发现,建立跨区城市化背景下区际土地协调利用转换关系可以在保持耕地总量和稳定粮食总产的前提下,增加城市建设用地的有效供给,对促进经济增长和加快城市化进程具有积极意义。

  拥有农村建设用地和农业生产用地对农村人口意味着拥有生存空间和生活保障,跨区城市化移民只有在获得同等市民待遇,享有完整的市民福利,真正融入城市生活后,才有可能退出农村建设用地和农业生产用地,也就是说,要实现区域间土地协调利用,跨区城市化移民迁入城市占用耕地数量要以迁出地区农村用地退出为补偿,而实现这种补偿又以移民的城市生活保障为前提,上述补偿和保障不能在区域内自主实现,需要建立区域间的调节机制。

  经过上述研究发现,我国城市化进程,尤其是跨区城市化进程理论上可以实现耕地数量跨区域的平衡,有助于保护耕地和保持粮食产量,但是现实中多数跨区城市化人口没有完成彻底的城市化迁移,既占用城市土地又未退出农用地,处于双重占地状态,使跨区城市化进程只增加迁入地区的耕地占用,不能实现迁入与迁出地区土地利用的协调平衡,造成这种现象的主要原因是:

  1.我国以户籍制度为核心的城乡二元结构使大量农村劳动力虽然长期居住和工作在城市却无法享有正常的市民待遇,不能实现彻底的跨区城市化迁移,只能被作为常住人口或准城市化人口,尤其在经济形势出现波动、就业机会减少和收入下降的情况下,跨区城市化移民缺少必要的社会保障和社会关系支撑,抵抗风险和谋生能力相对脆弱,所以跨区城市化移民普遍保留家乡的住房和承包地为自己留下退路和未来生活的保障。

  2. 中国农民固有的归土归宗观念和家乡归属感也是跨区城市化人口完成城市化转变的重要障碍,同时高昂的城市化隐性成本和城市固有的利益格局对他们产生排斥作用,使他们难以融入城市社会。

  3.我国跨区城市化人口中青壮年居多,男性比例高,具有劳动年龄人口迁移特征,其家庭成员多滞留于农村,普遍保留着农村住房和承包地,这种非家庭单元的劳动力迁移是跨区城市化人口退出农用地的最大现实障碍。

  上述因素导致跨区城市化人口虽然生活工作在城市,却不愿放弃家乡的土地,从而出现城乡双重占地现象,部分农民工甚至将收入用于改善原有农村住房,增加农村居民点占地面积,强化了土地资源的双重占用。

  目前国家采取保守的土地政策,紧盯保护耕地,为了加大保险系数,防范政策风险,仅强调严格限制城市建设用地的增加,对跨区域土地利用平衡采取谨慎态度,无从建立起区际土地利用转换机制。此外,现有的区际土地利用平衡管理政策主要为分区域的用地结构规划控制与用地结构指标控制,用地控制政策与跨区城市化人口之间不具有联动机制,对区际移民基本单位(家庭或个人)用地退出、准入没有有效的激励和约束机制,使跨区城市化进程中区际用地转换表现出多层面的低效率:既造成区际城镇建设用地指标供需不平衡,制约了具有比较优势地区城市化进程,也导致移民迁出地区农地产权重组困难和移民家庭原居民点用地退出后的整理难以执行。

  建立基于跨区城市化的区域间土地利用协调关系,在稳定耕地总量和粮食产量的基础上形成发达地区城市建设用地增加和欠发达地区农村建设用地和农业生产用地退出良性互动,有利于增加东部地区建设用地的供给,减缓土地资源的瓶颈压力,促进经济增长,加快城市化进程,从而促进东部地区进一步率先发展;同时有利于改善跨区城市化人口的城市生存状态,营造公正平等的生活空间,稳定东部地区劳动力资源;也有利于加快中西部地区土地整理,建立区域间以土地收益为管道的利益输送机制,带动中西部地区发展;所以有必要针对跨区城市化背景下的土地资源协调利用加强相关政策的研究和实施,使跨区城市化背景下的区际土地协调利用得到有效的对策支持。